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李經(jīng)理
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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時(shí)代A3-307室環(huán)境保護(hù)部日前發(fā)布了《水污染防治法（修訂草案）》，向全社會(huì)公開征求意見。修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，并強(qiáng)調(diào)“防在前，治在后”，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前法律實(shí)施中存在的主要問題進(jìn)行了修訂。
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者原二軍
環(huán)境保護(hù)部日前發(fā)布《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱“修訂草案”），公開征求意見。這是現(xiàn)行《水污染防治法》施行8年來進(jìn)行的首次大規(guī)模修訂。
修訂草案共九章143 條，對(duì)于原法律中一些行之有效的條款，修訂草案進(jìn)行了保留，其中包括流域水污染防治規(guī)劃、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)水污染防治措施、飲用水水源保護(hù)等。
修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前法律實(shí)施中存在的主要問題開展了修訂。如建立生態(tài)流量保障制度、實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理、加大水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)評(píng)估和追責(zé)力度，水質(zhì)量變化納入離任審計(jì)、強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與等一系列內(nèi)容，讓修訂草案?jìng)涫荜P(guān)注。
“這是我們國(guó)家最近10多年來，一個(gè)具有相當(dāng)格局和高度的法律文件。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，修訂草案納入了生態(tài)文明體制改革的相關(guān)內(nèi)容，總體格局已經(jīng)搭建起來，下一步是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、條文，征求各方意見，讓生態(tài)文明體制改革方案和生態(tài)文明建設(shè)更好地落地。
全面銜接新環(huán)保法和“水十條”
2015年，《水污染防治法》修訂列入全國(guó)人大的立法計(jì)劃，環(huán)境保護(hù)部通過專題調(diào)研和研究，并與國(guó)務(wù)院法制辦等部門溝通協(xié)調(diào)，并征求相關(guān)部門的意見后，修改形成了修訂草案。常紀(jì)文表示，修訂草案吸納了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了建設(shè)生態(tài)文明的理念，“比如在立法目的上，就明確提出要‘滿足水體使用功能，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)’。”
常紀(jì)文指出，《水污染防治法》的修訂還全面銜接了新《環(huán)境保護(hù)法》，并提煉融合了“水十條”中制度性設(shè)計(jì)等內(nèi)容，同時(shí)借鑒吸收了國(guó)內(nèi)外水環(huán)境管理立法經(jīng)驗(yàn)，“例如，《環(huán)境保護(hù)法》的很多東西，包括水污染防治的很多經(jīng)驗(yàn)都寫進(jìn)來了。可以說，新環(huán)保法的修改指引了《水污染防治法》的修改。”
常紀(jì)文說，把《水污染防治法》的修改和“水十條”結(jié)合起來，讓“水十條”的實(shí)施有了法制保障，這一點(diǎn)是毫無疑問的，“有人說《水污染防治法》是‘水十條’的翻版，應(yīng)該說，‘水十條’各方的評(píng)價(jià)非常高，那么‘水十條’的出臺(tái)也需要法制來保障。所以在這個(gè)方面，我認(rèn)為通過《水污染防治法》的修改，可以讓‘水十條’的舉措變得可落地、可實(shí)施、可保障。”
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心布局水污染防治
據(jù)介紹，和現(xiàn)行的《水污染防治法》相比，修訂草案的一個(gè)重大變化，就是提出堅(jiān)持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，建立水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理體系。在這方面的修改主要包括以下4個(gè)方面：
一是實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理。基于以往研究實(shí)踐成果，國(guó)家建立流域—生態(tài)功能控制區(qū)—水環(huán)境控制單元三級(jí)水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系。
二是完善水污染防治規(guī)劃體系，明確國(guó)家水污染防治總體規(guī)劃、流域和區(qū)域水污染防治規(guī)劃的功能定位，確定地方各級(jí)人民政府的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；編制地下水污染防治規(guī)劃和重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃。
三是創(chuàng)新水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)地方水環(huán)境質(zhì)量改善的需要和地方經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可制定基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估和基于水環(huán)境質(zhì)量改善需求的兩類水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
四是完善目標(biāo)評(píng)價(jià)考核規(guī)定，增加了評(píng)價(jià)考核、限期達(dá)標(biāo)、區(qū)域限批、環(huán)保督察和離任審計(jì)等要求。
常紀(jì)文指出，修訂草案堅(jiān)持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，和原來相比，不僅僅局限于水污染防治，而是把水質(zhì)改善和水生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，視野就更加開闊，“此外，還拿出很大篇幅講農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治，如農(nóng)藥化肥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)灌水質(zhì)等的污染防治，體現(xiàn)了工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染防治‘兩手都要抓’的思路。”
強(qiáng)化水污染源頭預(yù)防
和現(xiàn)行《水污染防治法相比》，修訂草案強(qiáng)調(diào)“防在前，治在后”，并新增了8個(gè)方面的預(yù)防性規(guī)定：
一是建立健全水環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)預(yù)警體系和機(jī)制；二是建立江河流域生態(tài)流量和湖泊、水庫、地下水合理水位保障制度；三是增加規(guī)劃環(huán)評(píng)規(guī)定，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)協(xié)調(diào)發(fā)揮好空間和行業(yè)準(zhǔn)入作用；四是建立重污染企業(yè)退出機(jī)制；五是體現(xiàn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求；六是制定有毒有害水污染物名錄，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范；七是借鑒《大氣污染防治法》，在部分產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中明確水環(huán)境保護(hù)要求；八是在地下水保護(hù)、良好水體保護(hù)方面進(jìn)一步落實(shí)保護(hù)優(yōu)先原則。
這些新的變化主要體現(xiàn)在修訂草案的第三章“水污染防治的監(jiān)督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水體保護(hù)”中。
常紀(jì)文說，加強(qiáng)水污染源頭防控，可以將水污染帶來的風(fēng)險(xiǎn)降至最小，這種思路的變化，適應(yīng)了當(dāng)下新的要求。
理順和協(xié)調(diào)水污染防治監(jiān)管制度體系
和現(xiàn)行《水污染防治法》相比，修訂草案的一個(gè)重大修改，是推行排污許可制并確立其核心地位，明確了排污許可對(duì)象和許可證內(nèi)容的確定依據(jù)。簡(jiǎn)化行政審批并強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，刪除了排污申報(bào)登記和環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度。
除了排污許可之外，修改草案還對(duì)總量控制、環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)察等多項(xiàng)制度做了系統(tǒng)設(shè)計(jì)和有機(jī)銜接，并與相關(guān)法律實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接。
在總量控制制度方面，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善需要，修訂草案提出完善水污染物總量控制制度。將總量控制作為水環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，加強(qiáng)其與水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的銜接。
此外，修訂草案還提出要建立科學(xué)、規(guī)范的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度，對(duì)統(tǒng)一水環(huán)境監(jiān)測(cè)的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、質(zhì)量評(píng)價(jià)、信息公開等做出了相關(guān)的規(guī)定。
提出實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)
針對(duì)落實(shí)各方責(zé)任，修訂草案重點(diǎn)完善了兩方面規(guī)定：
一是落實(shí)政府及有關(guān)部門責(zé)任。修訂草案借鑒《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和地方立法經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的政府層級(jí)拓展至地方各級(jí)人民政府。加大水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核評(píng)估和追責(zé)力度，實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。
二是明確了排污單位主體責(zé)任，要求其按證排污、依法開展自行監(jiān)測(cè)記錄、定期執(zhí)行報(bào)告、公開相關(guān)信息，采取有效措施防止、減少水污染，并對(duì)造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。
常紀(jì)文說，實(shí)施黨政同責(zé)，有利于強(qiáng)化地方黨委負(fù)責(zé)人的環(huán)保職責(zé)，有利于推動(dòng)水污染防治工作的實(shí)施。
補(bǔ)齊相關(guān)責(zé)任條款，加大處罰力度
針對(duì)水污染防治執(zhí)法，修訂草案的“法律部分”從當(dāng)初的22條增至31條，主要包括補(bǔ)齊義務(wù)性規(guī)定的責(zé)任條款、加大違法處罰力度、調(diào)整不合理懲處措施等規(guī)定。
例如，修訂草案第114條專門規(guī)定了對(duì)未取得排污許可證的排污行為處罰。在第135條中，還將“超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的；超過排污許可證規(guī)定的限值排放水污染物的；在飲用水水源一級(jí)或二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違法進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的”3種違法行為的拒不改正納入了按日計(jì)罰范疇。
值得注意的是，相對(duì)于現(xiàn)行法律中處罰上限達(dá)到百萬元的規(guī)定僅有1處，征求意見稿中將處罰上限定為一百萬元的條款多達(dá)9條。
常紀(jì)文指出，修訂草案加大了違法處罰的力度，一些行為之前可能被認(rèn)為是比較輕微的違法行為，但這次卻被列入重罰的行列，體現(xiàn)了水污染治理環(huán)境執(zhí)法大幅度收嚴(yán)的態(tài)勢(shì)。
“一個(gè)法律如果條文很多，但法律責(zé)任偏弱，就不具有可實(shí)施性。《大氣污染防治法》修改時(shí)，我們就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，沒有法律責(zé)任做保障，法律就不具有可實(shí)施性。該嚴(yán)厲時(shí)不嚴(yán)厲，就不可能發(fā)揮法律的爪牙作用。在這一方面，修訂草稿克服了現(xiàn)行《水污染防治法》的不足。”常紀(jì)文說。
強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與
修訂草案還設(shè)專章強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與。常紀(jì)文說，這是修訂草案的一個(gè)亮點(diǎn)，雖然“信息公開”只有3條規(guī)定、“公眾參與”只有5條規(guī)定，但專章進(jìn)行闡述，也說明了水污染防治過程中信息公開和公眾參與的重要性。
修訂草案提出，對(duì)污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，人民檢察院和依法符合條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。常紀(jì)文表示，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中有檢察院提起公益訴訟的規(guī)定，修訂草案用法律形式把“檢察院提起公益訴訟”固定下來了。
公眾參與也體現(xiàn)在向法院提起訴訟方面。由于水特別是飲用水一旦受到污染，可能涉及眾多人的飲用水安全。為了保障人們的利益，修訂草案規(guī)定，“因同一排污方排放的污染物使水體受到污染，或者多個(gè)排污方排污使同一水體受到污染，遭受損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，當(dāng)事人推選代表人起訴要求作為共同訴訟受理的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為共同訴訟受理。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、組織可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。”
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《水污染防治法》修訂“四項(xiàng)原則”
一是堅(jiān)持繼承原則。充分繼承并完善現(xiàn)行《水污染防治法》中行之有效的條款，如流域水污染防治規(guī)劃、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)水污染防治措施、飲用水水源保護(hù)等。
二是堅(jiān)持創(chuàng)新原則。建立兼顧流域和行政區(qū)劃特點(diǎn)的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理體系，建立生態(tài)流量保障制度，提出對(duì)廢水或污水集中處理設(shè)施及其排入廢水的管理要求，增加農(nóng)村水污染防治規(guī)定等。
三是堅(jiān)持協(xié)調(diào)原則。處理好與《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律的關(guān)系。厘清政府、排污單位和社會(huì)公眾等主體及政府各部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為環(huán)境管理體制機(jī)制改革預(yù)留空間。
四是堅(jiān)持落地原則。各項(xiàng)制度措施主體清楚、權(quán)利清晰，責(zé)任明確，程序完備，有利于各類主體執(zhí)行操作。
專家建議
我們可以借鑒歐洲和美國(guó)在流域水污染防治方面的經(jīng)驗(yàn)，在《水污染防治法》修訂過程中，拿出專門的篇幅和條例，來闡述重點(diǎn)河流的水污染防治，比如長(zhǎng)江、黃河等主要河流的水污染防治。現(xiàn)在流域水污染防治不是要和監(jiān)管體制相結(jié)合嗎？可以通過這些主要河流的監(jiān)管體制改革，為我國(guó)流域監(jiān)管體制改革打好基礎(chǔ)。
此外，我國(guó)還有一些河流，不能搞大開發(fā)，要實(shí)施大保護(hù)。如何對(duì)這些流域的水生態(tài)環(huán)境實(shí)施有效的保護(hù)，應(yīng)該在《水污染防治法》修訂中有所體現(xiàn)。
——國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng) 常紀(jì)文