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西安高新區錦業路錦業時代A3-307室●經測算，郁南縣污水處理PPP項目建設總投資若控制在5億元左右，政府年付費低于5000萬元，包括政府的其他公共服務支出不超過2.4156億元，占2016年一般公共預算支出28.42億元的8.48%，在財政能力承受范圍內，可采用PPP模式。
◆中國環境報記者 黃慧誠
今年7月，廣東省首個整縣農村生活污水處理捆綁PPP項目正式落地云浮市郁南縣。項目將通過模式創新，探索解決農村污水處理項目資金缺乏、收益率低等問題。
不久前，這一項目被列入20部委聯合公布的全國第三批PPP示范項目。
一個山區縣是如何推進PPP治水項目實施的？其中又有哪些做法和經驗值得其他地區啟示和借鑒？記者對此進行了采訪。
農村污水處理能否采用PPP模式？
郁南縣先對項目財政進行可行性等論證，再統籌各部門職責，解決項目用地等問題，有序推進農村污水處理PPP項目
廣東省云浮市郁南縣地處西江中游南岸，是重要的水源補給地。據了解，郁南縣共有1272個自然村，2015年以來，已在110個自然村新建了污水處理設施。
然而，和多數山區縣一樣，郁南縣用于進一步加快水處理設施建設的財政資金捉襟見肘。“應該采用新模式建設污水處理設施，實現了規模效應，單位建設、運營成本自然也會降低。” 郁南縣委常委、常務副縣長陳樞介紹說，因此，當地計劃采用PPP模式加快剩余村鎮污水污水處理設施建設。
為保證項目的可行性，郁南縣通過公開招標聘請廣東省建筑設計研究院作為項目的咨詢機構，對項目進行經濟評價、可行性研究、物有所值評價及財政承受能力論證。
經測算，郁南縣污水處理PPP項目建設總投資若控制在5億元左右，政府年付費低于5000萬元，包括政府的其他公共服務支出不超過2.4156億元，占2016年一般公共預算支出28.42億元的8.48%，在財政能力承受范圍內，可采用PPP模式。
隨后，當地仔細調研、審慎研究、多方比較，專門成立了PPP項目領導小組，明確發改、財政、建設、環保、規劃、國土等部門職責，確保PPP項目前期各項工作有序開展。
其中，項目用地是各地污水處理設施建設中普遍遇到的難題，PPP項目中亦不例外。對此，郁南縣要求項目建設必須及時全面公開項目信息。目前，當地14個鎮區污水處理站以及903個村污水處理設施的用地問題，均得到了解決。
當地村鎮、國土部門等各方達成一致，確保項目公司在工程建設期開始日，以零租金租賃或其他雙方商定的形式（主要是鎮區污水站用地），免費獲得使用污水處理設施項目用地。
郁南縣污水處理PPP項目已于今年9月動工建設，投資總額約5.02億元，計劃2018年1月起運營，屆時將解決全縣包括48萬農村常住人口在內的生活污水處理問題。
項目收益率低怎么辦？
雖然收益率只有6%～8%，但當地通過捆綁模式擴大項目規模，政府承擔全部直接付費責任
為吸引更多企業參與郁南縣污水處理項目競爭，降低項目成本，提高項目質量，當地在前期廣泛宣傳，吸引了國內11家水務、環保企業參與競爭。
最終，郁南縣通過項目招標和競爭性磋商，選定了重慶康達環保產業（集團）有限公司與廣東亮科環保工程有限公司組成的聯合體。
據了解，原建設部制定的水務行業收益標準為8%～12%。而在農村開展污水處理PPP項目，不僅前期資金投入較大，投資回報期較長，收益率也偏低，只有6%～8%。此外，農村使用者付費存在不確定性風險，農村污水處理項目收益率可能更低。
為提高項目含金量，郁南縣進行了模式創新。首先，通過“整體打包”“城鎮與農村”“建設與運營”“終端與管網”等4個捆綁模式，擴大項目規模，將項目總投資提高至約5.02億元。
其次，政府承擔全部直接付費責任，降低項目風險，保證社會資本的合理回報。
再次，在項目中增加“人居環境綜合提升”等內容，增強項目示范效應。中標方可承擔當地15個中心村的人居環境綜合提升設計建設項目，美麗鄉村加上全國農村生活污水治理示范縣的示范效應，增加了項目的無形資產和間接經濟效益。
最后，項目采用DBFO模式，即項目的設計、建設、融資、運營全過程交由社會資本一體化運作，政府不入股項目公司，使項目形成“政府購買服務、企業運作、第三方監管體系”。
對此，重慶康達環保產業（集團）有限公司董事長趙雋賢坦言，公司更看重郁南縣實施整縣生活污水捆綁PPP項目的示范意義，社會資本方要把項目設計好、建設好、管理好。
全生命周期的工作機制怎么建立？
項目前期爭取各方資金支持，項目后期完善制度設計，約束政府和社會資本雙方行為，風險共擔
由于PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力也提出了極大考驗。因此，郁南縣在項目總體立項階段就邀請農業發展銀行參與設計。
據了解，在項目競爭性磋商過程中，農發行提供專項建設基金按照固定利率1.2%的價格投入以及抵押補充貸款（PSL）執行4.145%的年利率兩大優惠政策，對社會資本形成了較大的吸引力。
同時，當地積極爭取國家和省級財政對PPP項目的支持，將項目上報國家重大項目庫。目前郁南項目已爭取到廣東省2015年PPP項目前期工作經費中央預算內投資40萬元和廣東省2016年第二批專項建設基金3000萬元。
“經濟欠發達地區的PPP模式探索，離不開上級政府的支持。”陳樞指出，由于這一PPP項目是廣東省首個整縣污水處理PPP項目，加上郁南縣財政薄弱、專業技術人員缺乏，希望得到更多支持。
陳樞建議，應加快以獎代補政策的落實。期待上級政府結合郁南縣的實踐，測算出省級財政在污水治理方面應承擔的費用，參照財政部《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，每年安排一定的財政資金通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作項目，保障項目的實施質量。
實際上，PPP項目不僅涉及前期管理、決策管理、招標管理、合同管理、監督管理等多個環節，后期工作中還需構建多層次、全生命周期、有機銜接的工作機制。對于首次開展農村污水處理PPP項目的郁南縣來說，整個項目的工作機制需要與社會資本方不斷探索。
隨著實踐，一方面，郁南建立健全投資調整、調價、風險分擔、考核支付、退出等制度，約束項目公司的行為。其中包括，以結果為導向設定考核指標包括污水收集率、污水濃度、污水量、出水水質等，并引入公眾監督，公眾評價結果直接影響項目付費；在合同書設置“履約擔保”條款。
另一方面，規范政府行為，消除社會資本參與PPP項目“怕陷阱、怕違約、怕反復”的顧慮。同時，郁南縣紀委監察局和檢察院全程介入，確保項目在識別、準備、采購、執行、監督等各階段均按照法定程序操作。
此外，還要完善政府、社會資本與金融機構 “風險共擔”機制。陳樞建議，在社會資本向金融機構融資的合同中，增加條款明確規定把社會資本按期向金融機構還本付息，作為政府支付服務費的條件之一，并納入考核，實現多方共贏。
郁南縣生活污水處理捆綁PPP項目簡介
項目內容與目標 項目包括新建14座鎮級污水處理設施及配套管網，完善縣城區和兩個中心鎮污水收集管網，903個農村污水處理設施及配套管網，112個農村污水處理設施的后續維護，15個中心村人居環境綜合提升。計劃到2017年年底，郁南縣城區、鎮區和農村污水收集處理率分別達到95%、85%和80%，包括48萬農村常住人口在內的全縣生活污水得到有效收集處理，人居環境明顯改善。
技術選擇 項目以建設無動力厭氧污水處理系統為重點。與建設污水處理廠比較，建設無動力厭氧污水處理系統治理農村生活污水，具有工程投入少（投入約35萬元/個，運行費用不超過0.1元/噸）、工程占地小（約180平方米~600平方米）、工程簡便、治污效果好等優勢。
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