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李經理
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西安高新區錦業路錦業時代A3-307室以改善環境質量為核心補齊生態環境突出短板————在“展望十三五”系列報告會上的報告（摘登）
環境保護部黨組書記、部長陳吉寧（2016年4月19日） 環境保護部黨組書記、部長陳吉寧
很高興與大家就“十三五”時期生態環境保護工作進行交流。今天主要講三個問題：一是工作基礎，“十三五”我國生態環境保護現狀、形勢和挑戰；二是做什么，規劃綱要對生態環境保護作出全面部署；三是怎么做，“十三五”要著力推進的環境保護重點工作。
一、“十三五”我國生態環境保護現狀、形勢和挑戰
形勢清則方向明，對生態環境保護形勢的清醒分析和準確把握是做好工作的基礎。認識形勢可以從三個方面來看。
（一）深刻認識我國生態環境保護的復雜性、緊迫性和長期性。
十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，我國環境治理力度前所未有，進程加速推進，環境質量有所改善。但總體上看，我國環境保護仍滯后于經濟社會發展，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，環境承載能力已經達到或接近上限，環境污染重、生態受損大、環境風險高，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。 在大氣環境質量方面，可以從兩個角度來看。 一方面，主要污染物排放量過大，污染程度高。2015年，全國338個地級以上城市中，近八成的城市空氣質量超標，45個城市細顆粒物年均濃度超標一倍以上。大氣質量在很大程度上還依賴于氣象條件的變化。去年年底，部分地區冬季霧霾頻發高發，一個重要原因就是受強厄爾尼諾不利氣象條件的影響。這個影響有多大呢？我們有幾個指標。一是風速，北京及周邊地區平均風速較常年同期偏低5%左右；二是空氣濕度，PM2.5是二次反應，在水中比在空氣中反應快，所以濕度高會有利于PM2.5的形成。去年空氣濕度較常年同期高20%左右；三是混合層高度，好天氣混合層高度大約在1500米以上，通常情況下也應該在1000米～1500米。去年極端天氣時，混合層高度只有200米，個別地區甚至為100米，造成了污染物快速累積。 另一方面，我們也要看到，相比前幾年，全國城市空氣質量總體呈改善趨勢。這主要看三個指標，一是優良天數比例，二是重污染天數比例，三是污染物的年均濃度。根據首批實施新環境空氣質量標準的74個城市可比數據，相比2013年，優良天數比例提高10.7個百分點，重度及以上污染天數比例下降4.6個百分點，細顆粒物（PM2.5）平均濃度下降23.6%。其中，京津冀重度及以上污染天數比例同比下降7個百分點；PM2.5年均濃度同比下降17.2%。珠三角空氣質量改善幅度最大，區域顆粒物平均濃度為34微克/立方米，首次達標，這是具有標志性意義的進步，說明我國可以解決特大城市群在快速發展中的空氣污染難題。 在水環境質量方面，我國大江大河干流水質總體良好，地級及以上城市集中式飲用水水源地水質基本達標。“十二五”以來，我國地表水水質穩中趨好，全國達到或好于Ⅲ類水質比例提高14.6個百分點，劣Ⅴ類水質比例下降6.8個百分點。如果看污染物的話，地表水化學需氧量平均濃度下降近三分之一。但我們也有三個突出問題，一是重點流域的支流污染嚴重，喪失水體使用功能的劣V類水質斷面比例較高；二是不少流經城鎮的河流溝渠黑臭問題突出，主要指公眾身邊沒有飲用、工業用水功能，更多是景觀用水使用功能的這部分黑臭水體較多，群眾反映強烈；三是湖泊富營養化問題突出，改善起來很困難；另外農村水污染防治設施建設滯后，農村環境問題越來越突出。 我國水環境狀況明顯呈現兩個特點，一是地表水質狀況呈現“兩頭小、中間大”的橄欖型態勢，特別差和特別好的水體均在減少。2015年全國地表水Ⅰ類水質斷面比例同比降低0.6個百分點。過去五年，長江流域Ⅰ類水質斷面比例降低1.0個百分點，西南諸河無Ⅰ類水質斷面、Ⅱ類水質斷面比例下降4.1個百分點。二是主要污染因子出現結構性變化，過去主要是有機污染問題，隨著有機污染逐步得到治理，比較難治理的氨氮、總磷等污染問題日益凸顯，治理更難、投入更大。從全國情況看，地表水總磷超標斷面比例已逼近化學需氧量。 在土壤環境質量方面，2005年至2013年近十年時間開展的首次全國土壤污染狀況調查結果顯示，我國土壤污染總體狀況不容樂觀。尤其是長三角、珠三角、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大。不少大中城市正面臨著重污染行業的大批企業關閉和搬遷問題，給城市遺留下大量廢棄的污染場地。 在生態環境狀況方面，我國森林覆蓋率穩步提高，由本世紀初的16.6%上升到將近22%。全國已建立自然保護區2740個，總面積147萬平方公里，位居世界第二，僅次于美國。自然保護區陸地面積占國土面積的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復，大熊貓野生種群數量達到1800多只，受威脅等級從瀕危降為易危；朱鹮野生種群從發現時的7只恢復至近2000只，從極危降為瀕危。 但我國生態安全形勢依然嚴峻。根據全國生態環境十年變化（2000～2010年）調查評估結果，我國生態環境仍然脆弱，生態系統質量和服務功能低，即量上有積極變化，但是質亟待提高。城鎮、農田生態系統格局變化劇烈，森林、濕地生態系統人工化趨勢明顯。農業生產與開發導致的水土流失、土地沙化等問題依然嚴重，城鎮化、工業化與資源開發導致的流域生態破壞、自然海岸線喪失、野生動植物自然棲息地減少等問題加劇。世界自然基金會發布的《中國生態足跡報告2012》顯示，我國生態足跡增加的速度遠高于生物承載力的增長速度，是生物承載力的2倍以上。 在環境風險方面，我國正處于環境高風險期，特別是區域性、布局性、結構性環境風險更加突出。我國是化學品生產和消費大國，有20多種化學品產量或消費量位居世界前列�；ぎa業布局不合理，大量化工廠近水靠城，12%的危險化學品企業距離飲用水水源保護區、重要生態功能區等環境敏感區域不足1公里，10%的企業距離人口集中居住區不足1公里。另外，間接性風險在增加，生產安全事故、交通運輸事故引發的突發環境事件占環境風險70%以上。 雖然環境風險高、隱患多，但隨著環境管理和風險防控水平不斷提升，我國突發環境事件發生率呈下降趨勢。國家調度處置的突發環境事件從2010年的156起降到2015年的82起，減少近一半；對飲用水危害嚴重的涉重金屬突發環境事件從2010年的14起下降至2起，放射源事故發生率下降到萬分之一以下的歷史最好水平。但我們不能懈怠，因為還在高風險時期。 在解決全球環境問題方面，我國在解決自身環境問題的同時，也為解決全球環境問題做出重大貢獻。已批準加入30多項與生態環境有關的多邊公約或議定書。在維也納公約和蒙特利爾議定書框架下，我國消耗臭氧層物質的淘汰量占發展中國家淘汰總量的50%以上。在快速發展中，我們通過積極的行動來淘汰消耗臭氧層物質，如果沒有中國的貢獻，全球臭氧層空洞問題是很難解決的。 概括來講，我國的生態環境質量有所改善，但環境問題的復雜性、緊迫性和長期性沒有改變。長期以來，我國依托資源環境、勞動力及后發優勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業化道路，各種環境問題在短期內集中暴發。大家看環境歷史，我們跟發達國家有很多不同的地方。發達國家的環境問題是在一二百年工業化發展過程中分階段出現、分階段解決的。如在大氣污染方面，20世紀50～60年代主要解決煤煙型污染和酸雨問題，70年代解決汽車尾氣排放問題，2000年至今是PM2.5以及地面臭氧問題。而我們是處在一個燃煤、汽車污染、PM2.5問題要同時解決的階段，新老環境問題并存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。我國十幾億人口的現代化過程，性質、壓力、挑戰是不可比的。這么快的速度、這么短的時間，環境壓力比世界上其他國家都大，污染治理和環境質量改善的任務十分艱巨，難度前所未有。 清醒地認識我們當前的環境現狀，才能清醒地認識我們的問題和壓力，才能客觀理性地設定我們的改善目標，執著堅定地推動環境保護。
（二）“十二五”以來生態環境保護取得積極成效。
“十二五”特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，作出一系列重大決策部署，生態環境保護取得積極進展，為下一步做好“十三五”工作奠定了基礎。 一是污染治理進程明顯加快。國務院相繼發布實施《大氣污染防治行動計劃》（以下稱《大氣十條》）和《水污染防治行動計劃》（以下稱《水十條》），正在抓緊制定實施《土壤污染防治行動計劃》（以下稱《土十條》），以堅定的決心和扎實的行動全力推進環境治理。五年間，我國的環境設施能力顯著增強，推進力度和取得成效在世界上前所未有。例如截至2015年底，我國城鎮污水日處理能力由2010年的1.25億噸增加到1.82億噸，已成為全世界污水處理能力最大的國家之一，城市污水處理率達91%。我們安裝脫硫設施的煤電機組由5.8億千瓦增加到8.9億千瓦，安裝率由83%增加到99%以上。安裝脫硝設施的煤電機組由0.8億千瓦增加到8.3億千瓦，安裝率由12%增加到92%。累計1.6億千瓦燃煤電廠完成超低排放改造，煤電機組煙氣污染物排放可以達到天然氣燃機標準，取得革命性進步，整個電廠的超低排放改造，東部2017年、中部2018年完成，全國2020年完成，屆時將建成世界上最大的、并且在國際上具有標準引領性作用的清潔高效煤電體系。我們還建成了發展中國家最大的環境空氣質量監測網，全國338個地級及以上城市全部具備PM2.5等六項指標監測能力。 農業是最大的生態系統，農業與農村也是重要污染來源，農村環境搞好了，農民群眾是最直接的受益者，城鎮居民的米袋子、菜籃子、水缸子也有了可靠的安全保障。“十二五”以來，我們深化農村環保“以獎促治”政策措施。截至2015年底，中央財政共安排農村環保專項資金315億元，支持7.8萬個村莊開展環境綜合整治，1.4億農村人口直接受益。我去過很多農村，整治過的村莊飲用水水源地得到保護，生活污水、垃圾和畜禽養殖污染得到有效治理，村莊環境面貌得到改善，農村老百姓實實在在受益。 二是環境法治建設日益加強。以新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》為標志，環境保護的立法和執法取得明顯進展。2015年是《環境保護法》實施年，我們的目標是讓其長出鋼牙利齒，嚴起來、硬起來。一是依法落實地方政府環保責任，加大環保督政和公開約談力度。我部對33個市（區）開展環境保護綜合督查，公開約談15個市級政府主要負責同志；各地對163個市開展綜合督查，對31個市進行約談、20個市（縣）實施區域環評限批、176個問題掛牌督辦，不僅解決了一批突出環境問題，而且把環境保護的責任壓力層層落實下去、傳遞下去。二是落實企業環保主體責任，從嚴查處環境違法行為。去年全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產8000多件，移送行政拘留案件2000多件，移送涉嫌環境污染犯罪案件1600多件。各級環保部門罰款42.5億元，比2014年增長1/3多。三是開展環境保護大檢查，全國共檢查企業177萬家（次），查處各類違法企業19.1萬家，責令關停取締2萬家、停產3.4萬家、限期改正8.9萬家。各地逐步建立完善“一企一檔”，將近30萬家企業完成建檔工作，以此來加強我們的法治化建設、精細化管理。隨著去年環保法的實施，環境監管執法趨嚴、趨實，地方政府保護環境的責任意識、排污企業的守法意識、公眾的監督意識都有了較大提升。 三是環境制度和管理不斷完善。去年中央密集出臺了一系列關于生態文明體制機制的重大部署，《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》和“十三五”規劃綱要三份文件共同形成了深化生態文明體制改革的戰略部署和制度架構。這其中包括已在河北省開展試點的中央環境保護督察巡視、生態環境損害責任追究、生態環境監測事權上收、生態環境損害賠償制度改革、自然資源資產負債表編制、自然資源資產離任審計等落實地方政府責任的制度，體現黨政同責、一崗雙責。還有推進排污許可證、環評制度改革、推動環境污染強制責任保險等一系列的工作。 環境預防措施得到強化。預防為主是環境保護的首要原則。主要包括五個方面措施：一是劃定生態紅線，為我們的發展安全、為我們的子孫后代留下資源、留下空間；二是開展戰略和規劃環評，規劃地區發展的同時規劃環境約束；三是具體項目上要進行嚴格的項目環評；四是用標準來引導產業發展，嚴格環境準入；五是推動產業結構調整，避免產業結構偏重、粗放、低端帶來的環境問題。 “生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。通過紅線劃定優化發展的空間布局，守住生態環境安全的空間底線。“十二五”以來，通過戰略環評，我們審查避讓了87個（次）自然保護區，沿海港口避讓各級保護區37處，取消敏感岸線開發173公里，削減圍填海面積224平方公里，為我們國家長遠發展留下了寶貴的生態資源。項目環評上，環境保護部對150多個項目不予審批，涉及總投資7600多億元，涵蓋交通、電力、鋼鐵、有色、煤炭、化工等行業，規范它們在合適的地方、用合適的技術發展，不能無序地沒有自然環境約束地發展。標準方面，現在形成了1700多個環境標準，構成了比較完備的標準體系，下一步將著力督促標準落地執行。 四是全民綠色行動正在興起。環境保護需要全社會共同行動。“十二五”以來，我們依托“六·五”世界環境日、世界地球日等紀念活動，應用各種媒介和手段，加強生態環境保護宣傳，推動綠色環保觀念深入人心。加大信息公開力度，及時主動公布空氣、水環境質量等與民生密切相關的環境信息，發布重點排污企業和違法排污企業名單，實現環境影響評價報告書（表）全本公開、政府承諾文件公開、審批決定公開、環評機構和人員誠信信息公開。2015年6月5日，開通“12369”環保微信舉報平臺，讓每一部手機都成為一個移動監控點，讓每一位公眾都是一位環保監督員。截至2015年底，全國共收到并辦理舉報線索超過1.3萬件，件件有著落、有反饋。信息公開對提升公眾的環境意識，監督企業守法，發揮了重要作用。
（三）加快補齊環保短板、實現全面建成小康社會環保目標面臨難得機遇和諸多挑戰。
“十三五”時期我國經濟發展表現出速度變化、結構優化、動力轉化三大特點，環境保護處于既大有作為又負重前行的關鍵期，也是實現環境質量總體改善的攻堅期，機遇與挑戰并存，動力與壓力同在。 從機遇上看，主要有四個方面： 一是黨中央、國務院高度重視解決生態環境問題。習近平總書記多次強調“兩山論”，“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，形成一系列的重要論述，把發展觀、執政觀、自然觀內在統一起來，融入到我們黨的執政理念、發展理念中，成為全黨的共同意志，為今后一個時期解決生態環境問題指明了前進方向，提供了強大動力。 二是經濟轉型升級可以促進污染物排放強度持續下降。我們正在由過去規模的快速擴張轉變成提高質量和效益，這個轉變過程會帶來我們污染物排放強度的持續降低。 三是全面深化改革與全面依法治國，為環境保護帶來政策紅利和法治紅利。從全球來看，環境治理主要靠經濟政策，70%靠經濟政策引導，30%靠行政管控。但是宏觀經濟政策依賴于改革的環境，依賴于一個規范的市場機制，所以全面深化改革、全面依法治國，可以讓經濟政策和法治帶來的紅利得以釋放，推動污染治理。 四是公眾對環境保護的期待與需求持續提高。大家都希望有一個好的環境、清新的空氣、干凈的水。“APEC藍”、“閱兵藍”給大家帶來了很強的幸福感。公眾期待提高，有利于形成全社會保護環境的合力，會成為推動優質生態產品供給的重要動力，也是根本動力。 從挑戰上看，主要有五個方面： 一是我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，生態環保面臨壓力巨大。在人類迄今為止200多年的現代化進程中，實現工業化的國家不超過30個、人口不超過10億，主要是經濟合作與發展組織（OECD）國家，我國是十幾億人口的現代化。要在發展中解決環境問題，有經濟社會發展規律、自然規律的客觀限制，難度巨大。 二是伴隨著經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出。經濟新常態下，工業化、城鎮化進程減緩，一方面環境壓力在減少，另一方面，我們是在高基數上的放緩，污染物新增量依然處于高位，帶來的環境壓力仍然十分巨大。 三是進一步推進環境治理和質量改善，各項工作艱巨復雜。二次污染需要翻倍的投入才能解決，相比國際上一些國家，我國是在較低的收入水平解決更為復雜的環境問題，改善環境質量的邊際成本在增加、邊際效益在下降。 四是區域環境分化趨勢顯現，統籌協調的要求高范圍廣。我國經濟社會發展不平衡，東部一些地區進入工業化后期，環境質量出現好轉態勢，但中西部很大程度上仍在復制東部過去的發展模式，處于重工業集聚發展階段。從項目環評審批的情況看，中西部有可能重復東部一些地區污染嚴重、生態受損的狀況。西部生態環境敏感度高、監管能力弱，一旦出問題，將會是災難性的。 五是國際社會尤其是發達國家要求我國承擔更多環境責任，壓力日益加大。隨著綜合國力的增強，國際社會特別是發達國家要求我國承擔更多環境責任的壓力日益加大。 總而言之，小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。生態環境已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環境惡化趨勢、提高環境質量是中央的明確要求和人民群眾的熱切期盼，需要我們付出極其艱苦的努力。
二、規劃綱要對生態環境保護作出全面部署
十二屆全國人大四次會議審議批準了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。面向全面建成小康社會的奮斗目標，這份共二十篇、八十章、6萬6千多字的規劃綱要，舉世矚目、反響熱烈、影響深遠。 “十三五”規劃綱要有很多亮點，其中最核心的就是以理念創新引領實踐創新，用創新理念規劃發展、引領發展、推動發展，自覺把創新、協調、綠色、開放、共享發展理念貫穿在規劃綱要的全過程、各領域、各環節。特別是規劃綱要把推動形成綠色生產生活方式、加快改善生態環境作為事關全面小康、事關發展全局的重大目標任務，進行了部署，充分體現了新時期我們黨治國理政的新氣象新境界新思路，是我國生態文明建設和環境保護走向深入的重要載體。
（一）規劃綱要通篇貫穿綠色發展理念。
規劃綱要指出，堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，是關系我國發展全局的一場深刻變革。五大發展理念是具有內在聯系的集合體，其中綠色發展作為五大發展理念之一，是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現，著重解決的是經濟發展與環境保護協調、人與自然和諧的問題，與習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”高度契合，從根本上更新了關于自然資源無價的傳統認識，打破了簡單把發展與保護對立起來的思維束縛。環境保護與經濟發展是一體融合的，抓環境保護就是抓發展，就是抓可持續發展，只有真正抓環境保護、深入抓綠色發展，才最終能夠實現可持續發展。 所以說綠色發展既是把生態文明建設深刻融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程的全新發展理念，也是實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共贏的方法論；既是正確處理人與自然關系的必由之路，也是推進可持續發展的內生動力；既是立足我國發展大局和長遠的必然抉擇，也是對世界發展新趨向新潮流的深刻把握。將綠色發展理念貫穿經濟社會發展的方方面面，體現了黨中央、國務院用硬措施應對硬挑戰、加快補齊生態環境短板、提高發展質量和效益的決心和信心。 規劃綱要是一份綠色發展的規劃綱要，處處體現綠色發展、生態文明建設和環境保護的要求，不但提出生態環境質量總體改善的奮斗目標，設專篇系統部署加快改善生態環境，而且在其他專篇中都有所涉及，注重推動建立資源消耗少、污染排放低的經濟體系、市場激勵機制和社會行為。 從領域看，綠色發展涉及經濟社會發展的各方面和全過程，涉及各地方各部門各行業各階層，不只是環保部門的事。以推進新型城鎮化為例，規劃綱要明確要求，要轉變城市發展方式，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環境質量；根據資源環境承載能力調節城市規模，實行綠色規劃、設計、施工標準，實施生態廊道建設和生態系統修復工程，建設綠色城市；開展生態文明示范村鎮建設行動和農村人居環境綜合整治行動，建設田園牧歌、秀山麗水、和諧幸福的美麗宜居鄉村。 從主體看，推動綠色發展不能靠政府一家唱獨角戲，需要政府、企業、社會共同行動。規劃綱要在政府方面，提出創新和完善宏觀調控，更加注重保護環境；切實落實地方政府環境責任，開展環保督察巡視。在企業方面，提出實施工業污染源全面達標排放計劃；建立企業環境信用記錄和違法排污黑名單制度、強化企業污染物排放自行監測和環境信息公開。在公眾方面，提出支持綠色等新型消費，鼓勵綠色出行，開展綠色新生活行動，實施全民節能、節水行動計劃，暢通公眾參與渠道。 從機制看，良好的體制機制是綠色發展的強大動力和保障，重中之重是在體制機制上更好地解決發展和保護的矛盾。比如，規劃綱要在構建發展新體制方面，提出保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益；建立健全生態環境性權益交易制度和平臺；完善居民階梯電價，全面推動居民階梯水價、氣價。在推動區域協調發展方面，提出建立健全生態保護補償、資源開發補償等區際利益平衡機制。在改革環境治理基礎制度方面，提出建立環境質量目標責任制和評價考核機制；實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式；建立覆蓋所有固定源的企業排放許可制；實行領導干部環境保護責任離任審計。在健全生態安全保障機制方面，提出加快建立多元化生態補償機制，完善財政支持與生態保護成效掛鉤機制；建立健全生態環境損害評估和賠償制度，落實損害責任終身追究制度。 從支撐看，綠色發展必須堅持創新驅動，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式，大幅提高經濟綠色化程度。比如，規劃綱要在實施創新驅動發展方面提出，圍繞環境治理等領域的瓶頸制約，制定系統性技術解決方案，把煤炭清潔高效利用、智能電網、京津冀環境綜合治理作為科技創新2030—重大項目。在優化現代產業體系方面提出，加快構建創新能力強、品質服務優、協作緊密、環境友好的現代產業新體系；促進制造業朝高端、智能、綠色、服務方向發展，實施綠色制造工程、推進產品全生命周期綠色管理，構建綠色制造體系；大力推進高效節能環保等新興前沿領域創新和產業化，形成一批新增長點。這些舉措，將從根本上降低污染物的排放強度和總量，提升污染治理的能力和水平。
（二）規劃綱要提出“生態環境質量總體改善”目標。
規劃綱要將生態環境保護作為供給側結構性改革的方向指引和重要內容，提出“著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。生態環境需要首次與物質文化需要并列，成為人民群眾同等重要的基本需求。 按照全面建成小康社會新的目標要求，規劃綱要提出今后5年經濟社會發展的主要目標，其中核心的一條就是“生態環境質量總體改善”，而且把它單列一項，明確今后5年，要實現生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開發利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區布局和生態安全屏障基本形成。 在“十三五”時期經濟社會發展主要指標中，資源環境指標達10項，并且全部為約束性指標，占所有約束性指標（13項）的77%，占所有指標（25項）的40%，可以說分量大、任務重、要求高、約束強，表明了黨中央、國務院加強生態環境保護的鮮明態度、堅定意志和堅強決心。
（三）規劃綱要提出一系列生態環境保護任務舉措。
規劃綱要從加快建設主體功能區、推進資源節約集約利用、加大環境綜合治理力度、加強生態保護修復、積極應對全球氣候變化、健全生態安全保障機制、發展綠色環保產業等7個方面進行安排部署。 主要特點和要求有： 一是突出源頭預防。預防是最經濟有效的解決環境問題的辦法。首先是建設主體功能區，這是綠色發展的空間戰略，核心是構建科學合理的國土空間開發格局，使各類開發建設活動在宏觀布局上得到規制。同時對不同的區域建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系。 規劃綱要還在部署推進京津冀協調發展和長江經濟帶發展兩大發展戰略中特別突出環境保護。將“擴大環境容量和生態空間”作為京津冀協調發展的重要內容，要求構建區域生態環境監測網絡、預警體系和協調聯動機制，加強大氣污染聯防聯控，加強飲用水水源地保護、劃定生態保護紅線。在“推進長江經濟帶發展”部署中按照總書記提出的“共抓大保護，不搞大開發”的要求，把修復長江生態環境放在壓倒性位置，推進全流域水資源保護和水污染治理，建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。 二是突出節約與保護協同。規劃綱要提出要樹立節約集約循環利用的資源觀，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅提高資源利用綜合效益，并對用水、用能、用地等都提出了具體強度和總量雙控指標。 三是突出環境治理。規劃綱要明確了今后5年大氣、水、土壤污染防治的目標任務。要求嚴格落實約束性指標，制定城市空氣質量達標計劃，地級及以上城市重污染天數減少25%；嚴格保護良好水體和飲用水源，加強水質較差湖泊綜合治理與改善，主要江河湖泊水功能區水質達標率達到80%以上；實施土壤污染分類分級防治；大力推進污染物達標排放和總量減排；加強環境基礎設施建設，城市、縣城污水集中處理率分別達到95%和85%。 四是突出系統保護。規劃綱要提出堅持保護優先、自然恢復為主，推進自然生態系統保護與修復，全面提升各類自然生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障。要求全面提升生態系統功能，推進重點區域生態修復，擴大生態產品有效供給，維護生物多樣性。 五是突出制度建設。規劃綱要提出，加強生態文明制度建設，完善生態環境保護制度，劃定并嚴守生態保護紅線，建立森林、草原、濕地總量管理制度，建立綠色稅收體系，研究建立生態價值評估制度，探索編制自然資源資產負債表。當前，我國多年累積的環境風險開始逐步釋放，進入環境高風險期。必須筑牢生態環境風險防控的屏障，實施環境風險全過程管理，減少環境風險隱患，妥善處置突發環境事件。 六是突出重大工程支撐。規劃綱要提出工業污染源全面達標排放、大氣環境治理、水環境治理、土壤環境治理、危險廢物污染防治、核與輻射安全保障能力提升等6項環境治理保護重點工程，以及國家生態安全屏障保護修復、國土綠化行動、國土綜合整治、天然林保護、新一輪退耕退牧還林還草、防沙治沙和水土流失綜合治理、濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等8項山水林田湖重點生態工程。這些重大工程保質保量按時完成，將為實現生態環境質量改善提供強大基礎，同時也為子孫后代留下持續發展的“綠色銀行”。 這些重大部署和舉措，著眼于全面建成小康社會的宏大愿景，立足生態環境保護實際，目標明確，鼓舞人心。 環境學中有一個“庫茲涅茨曲線”，揭示的是經濟發展與環境保護之間的關系。簡要地說，就是伴隨著經濟增長，污染物排放量會逐漸增加，環境質量出現惡化，而在經濟增長越過某個發展階段比如產業結構調整、城鎮化減慢或完成后，污染物排放量會到達頂峰，并隨后出現下降，環境質量好轉。環境治理的關鍵是峰值能不能低一點、拐點能不能早一點。所以，我們把峰值和拐點作為衡量一個國家發展與保護、污染治理努力程度的宏觀指標。 “十二五”期間，我國的環境“庫茲涅茨曲線”正在發生積極變化。4項主要污染物——化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量持續下降，超額完成“十二五”規劃目標。 二氧化硫和氮氧化物排放量減少，帶來最明顯的環境變化，就是我國酸雨污染已大為減輕，全國酸雨面積已經恢復到上世紀90年代水平。 這說明，只要思路正確，措施有力，充分發揮后發優勢，久久為功、扎實作為，把污染物排放總量降下來，環境質量完全可以好起來。我們有決心也有信心，用比發達國家更短的時間更好地解決環境問題，實現更加綠色的發展。
三、“十三五”要著力推進的環境保護重點工作
“十三五”藍圖已經繪就，下一步就是要真抓實干，把規劃綱要確定的一系列部署落到實處。我們將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，以提高環境質量為核心，以生態文明體制改革為動力，實行最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，推進主要污染物減排，嚴密防控環境風險，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。 概括來講，“十三五”環保工作思路主要體現在一個核心、一個制度、三大戰役、實現管理五化、抓好五大任務，即緊緊抓住提高環境質量這個核心，實行最嚴格的環境保護制度，突出重點打好三大戰役，提高環境管理五化水平，推動落實5個方面的重大任務。 一個核心是以提高環境質量為核心。由總量控制轉為環境質量是黨中央的重大決策部署和調整。環境質量改善是生態環境保護的根本目標，也是評判環境保護工作的最終標尺。“十三五”我們將把以環境質量為核心貫穿到環境保護工作的各個方面，硬碰硬、實打實，抓出一批實實在在的環境治理成果，讓人民群眾看得見、摸得著、能受益，真切感受到環境質量的改善，增強獲得感和幸福感。 一個制度是實行最嚴格的環境保護制度。這是繼最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度之后，中央提出的第三個最嚴格的制度。“最嚴格”體現了從源頭、全過程和生產、流通、消費各環節來加強環境保護的新思路。保護環境的治本之策是源頭嚴防，關鍵所在是過程嚴管，根本保障是后果嚴懲。實行最嚴格的環境保護制度，就是要建立系統規范的激勵約束機制，強化政策落地落實，好使管用，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。 提高環境管理五化水平。要適應發展從粗放式走向追求質量和效益，環境管理也要相應做出積極的調整，所以我們提出了向系統化、科學化、法治化、精細化、信息化五化的轉變。系統化，就是要按照總書記“山水林田湖是一個生命共同體”的系統觀，遵循生態系統的整體性、系統性及其內在規律，進行整體保護、系統修復、綜合治理。科學化，著重解決的是環境治理措施的針對性和有效性問題。環境治理不能搞大水漫灌，不搞短期行為，這樣做成本高，效果還不好。要遵循科學的方法，懂得為什么治、治什么、怎么治。法治化，就是用法律法規來約束政府、約束部門、約束企業，樹立環保法律的權威和震懾力，做到依法保護、依法治污、違法嚴懲，通過法治化更好釋放和發揮經濟政策的作用。精細化，就是改變過去的粗放管理方式，分類別分層次制定更加精細的措施，做到責任到企到人，提高環境管理的效率。信息化，就是應用人工智能、大數據、“互聯網+”等技術，為環境保護提供基礎支撐，提高管理水平，促進管理轉型。 按照上述總體思路，“十三五”我們將把綠色發展理念貫穿到環保工作的始終，強化地方黨委政府的環境質量改善責任，注重硬約束和充分運用引導激勵機制，著力推進以下重點工作。
（一）分解落實“十三五”目標和任務。
規劃綱要、“十三五”生態環保規劃、《大氣十條》、《水十條》、《土十條》都有相應的目標任務，當務之急是把目標和任務分解下去，讓地方“跳起來摘桃子”，把壓力和責任層層傳導下去，橫向到邊、縱向到底，核心是各級地方政府切實扛起生態環境保護責任，一級一級抓落實、一級一級抓考核。目標任務要堅持環境質量這個核心和根本，著重明確省、市、縣生態環境質量要求。我們將強化質量目標導向，完善以環境質量改善為核心的目標及考核評價體系，將環境質量指標作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責。 （二）打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役。
◆深入落實《水十條》。狠抓飲用水安全保障，督促指導各地實施從水源到水龍頭全過程監管，全面公開飲水安全相關信息。做好良好水體的保護，從規劃、資金、管理等方面著手，確保“好水”不能變差。下力氣治理“差水”，督促地方政府逐步解決城市黑臭水體等問題。 ◆出臺實施《土十條》。重點是夯實兩大基礎，突出兩大重點，推進三大任務和強化三大保障。兩大基礎是開展土壤污染狀況詳查、摸清家底，建立健全法規標準體系。兩大重點是對農用地、建設用地提出管控要求。三大任務是分別對未污染的、正在污染的、已污染的土壤提出防治和風險管控措施。三大保障是加大科技研發力度、發揮政府主導作用、強化目標考核。 ◆大家都很關心大氣污染防治，下面我重點講一下《大氣十條》的實施。我們要從推進產業結構調整和去產能、加強散煤和機動車治理、提高城市管理水平、加強區域聯防聯控、強化重污染天氣應對等方面強化大氣污染防治。 在推進產業結構調整和去產能方面，今后幾年要結合落實中央“去產能”目標任務，運用環保等多種手段，嚴格控制新增產能，有序退出過剩產能。在京津冀地區，主要是去除鋼鐵、燃煤、水泥等重化工業產能，提高產業清潔生產和綠色化水平。 在加強散煤和機動車治理方面，將主要通過集中供熱替代、煤改氣、煤改電以及使用太陽能等清潔能源替代散煤。把黃標車和重型柴油車等高污染車輛作為防控重點。一方面，加速黃標車和老舊車的淘汰，另一方面，加強新生產車輛環保監管，將重型柴油車作為重點，嚴肅查處一批典型違法企業。 在提高城市環境管理水平方面，將強化對市政工程、建筑工地、道路施工、工業堆場等揚塵管控措施，進一步加強對渣土運輸車輛、露天燒烤、餐飲油煙的管理，控制好面源污染。聚焦“工業大院”，打掉一批違法排污和不能限期達標排放的企業。 在加強區域聯防聯控方面，將不斷深化重點區域聯防聯控，統一規劃、統一標準、統一監測，力爭用三個五年左右時間推進珠三角、長三角、京津冀區域空氣質量依次達標。 在強化重污染天氣應對方面，將著力指導地方提高應對重污染天氣的能力。包括根據預測的情況及時預警、按高級別預警執行，并提醒公眾做好健康防護；推動重點區域統一重污染天氣的預警分級標準，細化響應流程；進一步提高應急措施的操作性和有效性，指導地方加強應對。
（三）深化落實各項改革舉措。
一是開展中央環保督察，落實生態環保“黨政同責”。 目前對河北省的督察試點已接近尾聲，今年將對15個左右�。▍^、市）開展督察，計劃兩年內完成一輪對省級黨委政府及其部門的環保督察巡視，實現全國各�。▍^、市）全覆蓋。對于環境問題突出的地區，還將報請國務院同意后開展專項督察。同時，我部要求各�。▍^、市）環保部門今年對30%以上的市級政府開展綜合督查，強化環保督政。到2020年各�。▍^、市）完成一輪對市縣黨委政府及其部門的環保綜合督查。 二是實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。 實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是黨中央在生態環保領域做出的一項重大決策，是對我國環保管理體制的一次重大改革，有利于增強環境監管的統一性、權威性、有效性，可以從體制機制上解決一些地方輕環保、干預環保監測監察執法，有法不依、執法不嚴、違法不究等問題。今年將開展以省為單位的地方垂直管理試點，在2018年省級政府換屆前基本完成此項改革，為“十三五”工作留下空間和時間。 三是監測事權上收，建立全國統一的實時在線環境監控系統。 到2018年，我們將全面完成國家環境監測站點及國控斷面上收工作。到2020年，基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋，各級各類監測數據系統互聯共享，監測與監管協同聯動，做到全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責。 四是建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。 目前正在浙江、江蘇兩省開展試點，今年將在污染物排放量較大、管理基礎較好的火電、造紙兩個行業和京津冀地區推行。2017年底前，建立管理制度框架和管理平臺，對國控重點污染源率先完成排污許可證核發。到2020年，完成全國固定工業源核發。 五是推動環保產業發展。 將結合供給側結構性改革，推進PPP、政府購買服務、第三方治理等方式，大力推動綠色節能環保產業發展，讓節能環保產業成為穩增長、調結構、惠民生的戰略性新興產業，成為我國經濟發展新舊動能轉換中的新動能。支持設立各類綠色發展基金，撬動和引導社會資本進入環保領域。
（四）強化環境法治保障。
將持續加大執法力度，通過5年時間初步形成守法新常態。今年將繼續開展新《環境保護法》實施年活動，全面落實新《大氣污染防治法》，堅持“督政”與“督企”并舉、“嚴打違法”與“規范執法”并重，提高環境執法效能。以打擊惡意違法排污和造假行為為重點，保持嚴厲打擊環境違法行為的高壓態勢。依法實施工業污染源全面達標排放計劃，對排污企業全面實行在線監測。加強執法機構規范化建設和執法稽查，提升執法水平。
（五）大力推進全社會共治。
環境問題屬于公共利益范疇，每一個公民，既是污染的制造者，也是受害者；既是良好生態環境的享有者，也是保護者。唯有“共治”才能“共享”。每個人的身體力行，看似微不足道，卻可以匯成保護環境的巨大能量。 在這里我想給大家講一個故事。這個故事是黑嘴鷗保護使者劉德天的故事， 他是遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護協會會長、遼寧省環保志愿者聯合會副會長。1991年，劉德天為保護瀕危鳥類黑嘴鷗和它賴以生存的環境，創建“黑嘴鷗保護協會”，成為我國第一個民間環保組織。二十多年來，他不畏艱苦，考察黑嘴鷗繁殖地，大量撰文介紹黑嘴鷗，為宣傳、保護黑嘴鷗傾注了巨大心血。創新環境教育模式，打造出包括文學、美術、攝影、書法、歌曲、舞蹈、刺繡等18門類黑嘴鷗文化，其中《黑嘴鷗救罕王》、《黑嘴鷗救鳳凰》、《黑嘴鷗救漁民》三篇傳說，被國務院批準列入第一批國家非物質文化遺產名錄。在他的努力下，50萬余畝黑嘴鷗棲息地得到有效保護，黑嘴鷗的數量由1990年的1200只增加到如今的8000余只，創造了民間環保組織保護瀕危物種的成功案例，他也當選為“2012～2013綠色中國年度人物”。一個人持之以恒地開展20多年的工作，感染了我們很多人一起加入到環保工作中。所以我們不要小看每一個人的貢獻和成績。 信息公開是公眾參與的前提和基礎，也是保障公眾知情權、監督權最便捷、最有效的手段。要全面推進大氣和水等環境信息公開、排污單位環境信息公開、監管部門環境信息公開。健全建設項目環境影響評價信息公開機制。建設國家污染源數據庫，建立健全環境保護網絡舉報平臺和制度，構建國家統管、四級聯網、面向公眾、社會公開的信息平臺，把政府和企業同時放在陽光下，接受公眾的監督和考評，讓每個人都成為保護環境的參與者、建設者、監督者。 繼續加大對公眾參與工作的推動力度，動員公眾積極踐行低碳、環保、綠色的生活方式。自覺從自身做起，從節約一度電、一滴水、一粒米、一張紙等小事、身邊事做起，積極參與少開一天車、空調26℃、光盤行動等環保公益行動，為環境質量改善做出自己的貢獻，真正形成全民環保的生動局面。