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李經理
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西安高新區錦業路錦業時代A3-307室“鎘大米”事件令公眾對餐桌的安全加倍關注。“應盡快制定‘土壤污染防治法’。”今年全國“兩會”期間，來自廣東的全國人大代表吳青發出這一呼吁，得到了不少代表的響應。環保部回應稱，正在起草“土壤污染防治法”，將補充完善“農村土地污染防治”的相關內容。
4月27日，國家環境保護部與部分全國人大代表、政協委員在北京舉行土壤環境保護立法座談會。會上，教育部人文社會科學重點研究基地武漢大學環境法研究所所長王樹義教授向“兩會”代表、委員作了“土壤環境保護立法起草研究”的專題匯報。
昨日，南方日報記者獨家專訪了作為立法研究專家組長的王樹義教授。王樹義教授說，我國亟需出臺土壤環境保護法律，集中建立“污染土壤檔案制度”和“污染土壤管制區和整治區”。目前，中央政府高度重視土壤污染立法工作，鎘米的頻繁出現將加快其出臺，預計最多3年內就將正式出臺。
建立土壤污染檔案
■保障公民知情權
南方日報：目前廣東查出了多批次鎘超標大米，您有沒有關注？
王樹義：我高度關注這個問題，這反映出目前我國的土壤環境狀況比較嚴峻。環境保護部從2006年起就組織有關專家進行研究，2012年11月還專門建立了土壤環境保護立法研究專家組，我出任專家組組長。在4月27日的座談會上，我代表專家組就土壤環境保護立法研究工作的情況作了全面的匯報并回答了代表、委員提出的相關問題。
南方日報：我國土地污染現狀如何？
王樹義：我了解的數據是上世紀90年代以后到2009年中國受污染的土地超過了1000萬公頃，而且有的地方土壤污染加重，嚴重到被迫需要放棄耕種；還有土壤污染呈現多樣化，既有重金屬造成的，也有不恰當使用農藥化肥或者放射性造成的；不僅農用耕地受到污染，城市用地和礦山土壤污染也比較嚴重。
南方日報：早在2006年7月，原環�？偩直阈己馁Y約10億元，開始對全國土壤污染狀況展開首次調查。《人民日報》當時的報道說，此次調查預計2008年完成。但普查完成以后，環保部沒有公開這些信息。
王樹義：如果說土壤污染信息是國家秘密，肯定不正確，土壤污染信息應向社會公布。從理論上分析，環保部可能把目前的數據視為過程性信息。在調查、統計和核實過程中，信息是變化的，過程性信息可不公開，但土壤污染的最終結果肯定要向公眾公開。我曾參加過多次環保部相關會議，環保部官員在會上表示調查數據一定會公開，只不過目前數據還在最后核實當中，且加密工作在同步開展。
土壤污染調查工作在2010年基本結束，但環保部認為調查還不夠仔細，需要加密調查，更新相關信息。按照法律，除了涉及到領土等方面安全的，其他都應該公開。這是我們的知情權，每個公民都有，但這是在國家完成整個數據然后公開的情況下。新的土壤環境保護立法必須要提到信息公開和知情權。
南方日報：怎樣保障公民的知情權？
王樹義：中國土壤污染問題已經很嚴重，18億畝耕地的紅線不能破。但是18億畝農田中有些土地已經出現污染且問題比較嚴重的話，可能危及到農作物的安全。我們在專家意見稿中，有提到給污染的土壤建立“污染檔案”，保障公民對土壤環境的知情權；另外，建立土壤污染控制區，確定什么樣的土地適合種植，什么樣的適合居住或者作倉庫。
南方日報：具體怎么操作？
王樹義：建立土壤污染檔案，連續跟蹤土壤的情況。還有設立土壤污染的管治區或者整治區。如果一個區域的土壤受到污染比較嚴重，我們就把它設為管制區，用特殊方法管理，比如適當限制經濟活動等。如果土壤污染非常嚴重，就完全禁止經濟活動。
國家強制追究責任主體
■規范土壤監管
南方日報：這次鎘超標大米事件，農戶和大米加工廠都喊冤，湖南當地政府也回應稱，各部門的監管沒有問題，當地的大氣和水源也沒有鎘超標，涉事大米加工廠周邊10公里沒有化工廠，還搞不清楚大米中的鎘是哪里來的。
王樹義：不可能找不到大米鎘超標的原因。應該一路追責下去，找出責任主體。比如是土壤本身有問題，還是不當使用農藥化肥？現在環保部門無法可依，理論上是他們管，可他們也不知道該怎么管，因為沒有相應的規定。
南方日報：那應該怎么處理這個事情？
王樹義：建立土壤土地檔案管理制度，便于找到責任主體。如果是屬于現在進行時的污染，就必須馬上停止污染，如果屬于發展時期帶來的歷史污染包袱，政府應當承擔修復的責任，從根本上解決問題。
目前因為土壤檔案制度沒有建立，所以導致監管沒有依據。但是若我們的法律不規定的話，今后說不定工廠或者企業把環境污染得一塌糊涂，然后一走了之，這個怎么得了呢。通過立法規范起來，通過加強監管就不會再出現這些問題。
南方日報：是否可以詳細談一下怎樣加強監管，比如說一個企業造成一些污染，應該如何負責？
王樹義：我們在制定的這部法律之中，規定違反法律規范者應當承擔法律責任。有行政違法的，就應當按照法律規定去承擔責任。
比方說不得利用含有有毒污染物的污水灌溉種有農產品的土壤等，違反規定就必須承擔行政責任。如果因為排放活動對土壤造成污染，很可能要承擔賠償責任，因排放活動受到土壤污染的單位或個人就有權利要求得到賠償。
這部法律里有專門設置的第八章，說明了哪些行為要承擔責任，哪些責任要行政處罰，哪些行為要承擔民事責任。但稿子要拿到國家的立法機關，最終才在制定這個法律規范當中把它理出來。
南方日報：土地的重金屬污染修復是個系統工程，如果一個企業污染了，可能無法單獨去修復和承擔法律責任。
王樹義：第一，造成污染的要不要修復？這是肯定的。第二，誰來修復整治？理論上是誰污染誰修復。第三才牽涉到你說到的問題，本身被污染的土地要修復和整治，需要一定的技術，不是說造成土壤污染者就可能自然地具有這樣的技能。理論上誰污染誰修復，但具體的修復行為不一定是它，可責任是由污染者來承擔的。包括修復機構的資質、修復程序、資金、修復的效果和效果后面的驗收，都有規定。
南方日報：但是政府有政績要求，以及招商引資的沖動。怎樣把這種法律方面的監管落到實處？
王樹義：過去環境監管的放松，導致了今天出現的一些問題。正是我們沒有這方面的法規，所以導致了每屆政府為了追求政績，大量地招商引資。其實，招商引資帶來的副作用，就是這些引進來的企業，利用中國廉價的勞動力和資源以及環境監管的放松而獲取利潤，給中國留下了一堆環境問題�，F在最重要的就是加強政府的監管，把落實環境問題，加到政府政績上去。這個是新修訂的《環保法》中有提到的，不是土壤污染防治法所要解決的問題。
對耕地進行詳細普查
■修復鎘污染土壤
南方日報：我們以前對土地管理也有一些法律，國家為什么要專門出臺這樣一部法律？而且我們有水、大氣等污染防治法，為何單獨要對土壤進行立法？
王樹義：針對土壤污染，重慶、北京等地有一系列地方法規和文件，但沒有國家立法。針對土地，我們有《土地管理法》，但土地和土壤不是一個概念。目前環保法中，包括了14種要素，但沒有提土壤。
我覺得相對其他污染防治法而言這是最重要的一部法律。這個認識我們也是慢慢建立起來的。你看各種污染最終都是被土地所接受，水污染包括地下水污染都是跟土地有關，大氣污染和固體廢物造成的污染等，最大的受害者是土壤。但為什么《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都出臺了，而《土壤污染防治法》卻沒有出來？其實這是一個認識問題，過去我們可能還沒認識到土壤污染的危害。
南方日報：土壤污染有哪些危害？是不是土壤污染過于嚴重了？
王樹義：不是說現在的土壤污染就比過去嚴重，這是一個不斷累積的過程。只是越到后面大家就越明白，土壤污染第一個造成的就是農產品的不安全，農產品污染就是食品污染，而食品污染會直接威脅人的健康。目前鎘大米等都是食品安全事件的集中爆發，不僅人們意識到其嚴重性，而且我們有先進的技術能夠監測到這種污染造成的嚴重危害。
另外，土壤污染跟大氣污染、水污染和固體廢物污染產生了一種交叉作用：土壤的污染可能經過雨水沖刷等又對地下水造成污染，就把土壤中的重金屬、污染物和病原體帶到地下水或者沖到地表的水里面造成水污染。《土壤污染防治法》是有關土壤污染防治的法律中最重要且最復雜的一部。
南方日報：為什么說是最復雜的一部？
王樹義：污染呈現多元的的狀況，治理起來也非常復雜。而且土壤污染的整治和修復是要花大價錢的，與此同時，有些土壤污染很可能還是目前我們的技術修復不了的，那就暫時把這些污染土壤作為國家的儲備土地放起來，等到我們的修復技術得到進一步的發展，有一定經濟實力的時候再來修復。這部法律暫時作為專家建議稿稱作《土壤污染防治法》，以“治”為主。
南方日報：治理方面你能不能說得詳細點？比如湖南等地區現有的被重金屬污染的土地，已經有這么大的規模了，怎么去治理？
王樹義：首先是進行土壤品質狀況評估，如果認定已經受到污染，那就要求它進行修復或者整治�？涩F在最麻煩的是土地還在使用當中，但經過監測和評估，這塊土地已經不同程度地受到污染。這只有一個辦法，如果是農田就采取休耕，只能一部分一部分地修復。
南方日報：對于種出鎘超標大米的耕地，應該怎樣處理？
王樹義：政府層面應該對耕地進行詳細普查。污染輕微的耕地，可以進行技術修復。比較嚴重的，可以嘗試輪耕，栽種其他非食用類的作物，或者對鎘吸附能力較低的作物。對于嚴重污染，不適合種植的，就必須進行“生態移民”，堅決停止農業生產活動。否則生產出來的不合格產品，肯定會通過各種途徑流入監管不嚴的地區，危害人民身體健康。
南方日報：如果暫時沒有條件生態移民，又不能停止農業生產活動，那怎么辦？
王樹義：農民也是受害者，他們生產這些問題大米，不僅賣給其他人食用，也要作為自己的口糧。不進行農業生產，他們也無法謀生。政府就應該承擔起這個責任，比如將這些鎘超標的大米按照市場價收購起來，然后統一用作工業用糧，這樣就能既保障農民的利益，又能夠從根本上杜絕超標的大米流向市場。如果一個省份耕地污染普遍，而這個省級政府的財政又不可能負擔的話，那中央財政就應該給予必要的補貼。
1政府層面應該對耕地進行詳細普查。污染輕微的耕地，可以進行技術修復。比較嚴重的，可以嘗試輪耕，栽種其他非食用類的作物，或者對鎘吸附能力較低的作物。對于嚴重污染、不適合種植的，就必須進行“生態移民”，堅決停止農業生產活動。否則生產出來的不合格產品，肯定會通過各種途徑流入監管不嚴的地區，危害人民身體健康。
2農民也是受害者，他們生產這些問題大米，不僅賣給其他人食用，也要作為自己的口糧。不進行農業生產，他們也無法謀生。政府就應該承擔起這個責任，比如將這些鎘超標的大米按照市場價收購起來，然后統一用作工業用糧，這樣就能既保障農民的利益，又能夠從根本上杜絕超標的大米流向市場。
3如果明確是環保部門對全國的土壤污染防治作監督管理，那么如果這個土壤污染防治還牽扯到了其他的部門，如農業部門、水利部門等，他們的職責怎么辦？這些應該在這部法律中明確規定出來。
明確監管部門
具體職責
■土壤保護立法
南方日報：這部法律目前大概的進程如何？
王樹義：目前，中央政府高度重視土壤污染立法工作，鎘米的頻繁出現將加快其出臺。我從2006年開始，受環保部委托，參與立法課題研究工作。2010年專家意見稿完成。2012年11月，環保部專門建立了土壤環境保護立法研究專家組，環保部也牽頭，組成了專門的政府起草班底。我們專家組有十幾個成員，來自全國各地最權威的土壤學家、環境學家以及法學家。經過反復修改論證，完成了幾十上百稿，目前在大的框架上形成了一致的意見。比如必須加強土壤立法，制定土壤法律性文件，作為國家一般法律制定，而不是政府的部門法規。
每個法律都有專家稿，按程序上講，去年就正式進入立法階段。所涉及的部門有國土資源部、環保部、水利部等八九個部。相關部委應當要聯合起來，共同組織人員參與。
南方日報：既然涉及這么多部門，那么《土壤污染防治法》具體內容是首先要明確土壤污染的監管體制，其中比較重要的就是機構設置和質量劃分，這是不是首先要解決的問題？
王樹義：首先是歸誰管，就是說這部法律的執法主體是誰？所以我們要解決管理體制的問題。
如果明確是環保部門對全國的土壤污染防治作監督管理，那么如果這個土壤污染防治還牽扯到了其他的部門，如農業部門、水利部門等，他們的職責怎么辦？這些應該在這部法律中明確規定出來。要是沒有的話，到時候執法主體不明確或者是各個涉及到土壤污染防治的部門職責不清晰，那么法律就是最大的失敗。
南方日報：你指的“明確”是明確到什么程度？因為之前的很多法律也可能涉及這個部門管理哪些，那個部門管理哪些，但是現實情況是比較混亂。
王樹義：專家也不能分得那么細。國務院法制辦進行協調時要找到這個部門，確定土壤污染防治管理權限的劃分和職責的設置。比方說國土資源部門，對非農業用地主要是工礦企業用地的土壤環境質量是不是歸它管？農業部門是不是只要管對農業用地的土壤污染？
我們大致的設想是統管和分管相結合，有一個統一監督管理的部門，還有一個分管的部門。環保部門作為統一的監管包括規劃的制定、業務上的指導，把它的位置確定好了以后，農業部門管哪一塊，國土資源部門管哪一塊，水利部門管哪一塊，在法律的框架里面我們是提出來了。
南方日報：在這個法律里面有這樣一個設想，環保部門可能會作統一的協商？那其他的農業、國土部門處于什么角色呢？
王樹義：我們現在還是認為環保部門是土壤污染防治的統一監管部門，其它就是分管部門，根據它們的職責看今后怎么定了。國外的一種做法就是一個部門一個條例。比方說環境保護部在整個職責范圍內有一個條例，農業部也有一個條例，它們的職責都在里面規定了，包括土壤污染的防治。我們國家不是這樣，往往是在一部法律里面大致的框架下規定的，然后再在它相關的配套文件中慢慢地具體化�？晌抑鲝埜淖冞@種狀況，在法律上要非常明確，每個部門的職責是什么，如果在這部法律中沒有清楚地規定出來那就要在實施細則中將其非常明確地規定出來，我們好多法律都是這樣規定的，但好像又沒有規定，具體地說起這些部門職責后就沒有下文了。怎么設置科學，怎么使它們的職責結合得比較好，這是很大的問題。在《土壤污染防治法》中這個問題同樣存在。
南方日報：你的意思是說，離這部法律的最終完善還有一條漫長的道路？
王樹義：只能說國家現在急需這樣一部法律，各個部門都在全力推進這個工作，目前我們出臺的時機已經成熟了，相關的技術問題已經解決。目前，專家組還在等待最終國家土壤普查的詳細數據，包括征詢部分土壤專家的意見，這部法律的最終出臺一定會在這屆政府之內，我預計3年之內將出臺。
南方日報：你們下一步打算怎樣具體操作？
王樹義：從一般的立法程序來講，我們會繼續加大制定這方面法律的工作力度，快的話，2年之內也能出臺；因為它涉及各個方面，到我這里僅僅是專家建議，要是真正編制一部法律草案的話，還需要環保部和各個司的相關技術人員的討論和修改，再經過法制辦，最后到人大。這個過程本身從客觀上來說都要時間。不過據我了解，環保部跟各部門的溝通已經比較充分，因為中央領導非常重視。